【中国】天然气管道改革路径何时需要国家管道公司?

来源:能源情报 日期:2017-10-10 14:20:01 编辑:许雷
当前,中国天然气基础设施建设处于快速发展的阶段,截至2016年底,全国天然气干线管道总里程达6.69万km,天然气支线管道超过6000km,基本构建了以西气东输系统、陕京系统、涩宁兰系统、川气东送系统和中缅天然气管道为骨干的输气主体框架,在川渝、华北、长三角和珠三角地区形成了比较完善的区域性管网;已建成LNG接收站13座,总接收能力5130万t/a;已建成地下储气库25座,有效工作气量55亿m3;天然气管网已经形成常规和非常规国产气、陆上进口管道气、海上进口LNG等多气源互济,“西气东输、北气南下、海气登陆、就近供应”的供气格局。

当前,中国天然气基础设施建设处于快速发展的阶段,截至2016年底,全国天然气干线管道总里程达6.69万km,天然气支线管道超过6000km,基本构建了以西气东输系统、陕京系统、涩宁兰系统、川气东送系统和中缅天然气管道为骨干的输气主体框架,在川渝、华北、长三角和珠三角地区形成了比较完善的区域性管网;已建成LNG接收站13座,总接收能力5130万t/a;已建成地下储气库25座,有效工作气量55亿m3;天然气管网已经形成常规和非常规国产气、陆上进口管道气、海上进口LNG等多气源互济,“西气东输、北气南下、海气登陆、就近供应”的供气格局。

在我国天然气管网取得了长足进步的同时,也存在着诸多问题和矛盾:

①是天然气需求量快速增长与天然气基础设施建设不足的矛盾。按照天然气“十三五”规划目标,到2020年,我国天然气消费量要达到3600亿m3,占一次能源消费总量的比例要达到10%,天然气要成为未来的主力能源,管道和管网建设需要大力推进。

②管网公共使用需求和垄断经营的矛盾。由于天然气产业链的一体化经营,管网市场化开放力度不够,谈判地位不对等,使得第三方用户难以公平进入。

③天然气管网输配效率需求和其功能落后的矛盾。天然气主干管网垄断经营,三大国家石油公司长期各自运行,互联互通、资源互补、冬季调峰等方面存在明显的不足。

④天然气管输费不透明与其市场化价格需求的矛盾。天然气长输管道,尤其是省级管网的管输费制定体系不透明,缺乏相应的价格管理和监管,管输费过高、管输费不透明不利于天然气市场价格的形成,不符合天然气管网作为公共运输资源,其价格必须公开、透明和严格控制的要求。

我国天然气管网存在的问题和矛盾必须在油气体制改革中加以解决和优化,首先要厘清管道、管网的问题与整个天然气产业链诸多矛盾的关系。例如目前我国天然气产业链存在的上游开放不力、下游改革缓慢、价格机制需要理顺等问题解决了,是否中游的管道和管网问题就可以迎刃而解,管道、管网与上游放开、下游竞争的关系是什么,矛盾解决的时间先后顺序,管道改革是否应该干线和省级输配管网一并开展等。

要厘清和理顺这些问题的脉络和逻辑,应该借鉴天然气产业发达和成熟国家的经验和做法,结合国内天然气产业发展的特点,实事求是地具体问题具体分析。

中国天然气管道改革方式探讨

2017年5月,经过3年多时间酝酿和多方力量博弈的中国首个油气体制深化改革方案落地,中华人民共和国国务院正式印发《关于深化石油天然气体制改革的若干意见》,明确了此次深化油气体制改革的总体思路和主要任务,在中游领域要求“分步推进国有大型企业干线管道独立,实现管输和销售分开,实现油气干线管道、省内和省际管网均向第三方市场主体公平开放”。

“分步推进”就是要处理和运用好几个“独立”。具体到天然气管道和管网改革,笔者结合美国和英国的具体改革实践,分析几种“独立”方案及其内涵:

①财务独立,主要工作内容是设立独立的管输业务财务资产账户,厘清管输资产,建立独立的财务报表;②法律独立,在油气企业内部成立全资子公司,公司的资产就是剥离的管道资产;③产权独立,将各自的管道运营子公司独立于一体化国家油气公司,国有股权上移至国家或其指定的代理人层面,成为与原母体国有油气公司并列的国有公司,在此基础上或合并几家天然气管道运输公司为一家,即国家管网公司。

在研究和分析集中独立方法内涵的基础上,笔者建议天然气管道改革的实施路径分三步走,即第一步先进行管输业务的财务独立,第二步实现管输业务的法律独立,第三步再实现管输业务的产权独立。

第一步,用1~2年的时间实现财务独立,实现运输业务与销售业务的分离。国有油气企业中,中石油目前在公司内部成立中石油管道有限责任公司,实际已经完成了财务独立和法律独立的步骤,但中石化、中海油以及各省管网公司仍未实现财务独立。

财务独立的主要内容包括对一体化油气企业经营的管输业务设立独立账户,独立编制损益表与资产负债表,说明资产分拆与收入、费用分配原则,并在年报中注明垂直一体化企业与管输公司间发生的管输交易。

第二步,在2019年前实现法律独立。法律独立即专门设立独立子公司全权负责天然气管网的建设与运营,但保留垂直一体化企业对天然气管网的所有权,且管道公司经营范围不得涉及上游勘探开发或下游销售等业务。法律独立可以分为两步走,笔者建议首先采取欧盟的独立管输运营商ITO(IndependentTransmissionOperator)模式,该模式允许持有生产、销售资产的垂直一体化企业主体保留管网资产的所有权、控股权或少数股东权益,要求管网资产委托第三方运营,但产权方可以参与决策、管理,运营商也可以同属一个母公司。在独立管输运营商模式运行积累一定的经验教训、天然气市场发展逐渐成熟后,可以进一步实行独立系统运营商ISO(IndependentSystemOperator)模式,该模式仍允许持有生产、销售业务资产的企业主体保留管网资产的所有权、控股权或少数股东权益,但需要实现管网资产产权和运营管理的完全分离,产权所有者不得以任何形式参与到管网资产的投资决策和日常商业决策,即所有者不运营、运营者无产权的委托运营模式。

第三步,到2020年左右,待我国天然气管网发展到成熟期、上游市场主体和下游市场主体充分实现多元化、天然气价格市场化改革趋于完善、国家给予配套政策解决进口气长贸协议亏损的问题之后,可以最终实现产权独立的几家国家管网公司,实施市场化竞争。

同时根据市场发展,再决策是否合并几家国家管网公司最终成立一个国家天然气管网公司。产权独立要求在产权上、主体上将管网业务与生产、销售业务完全分离,即不得通过产权关系混业经营,从而产生纯粹的管网运营商。

成立和保留多家国有资本控股的国家管网公司的优势在于:①有利于适度的竞争,竞争有利于加快管道建设,提高建设投资效率和投资效益,供气安全保障能力较强;②有利于继续发挥三大国家石油公司多年积累的雄厚资金实力以及与当地政府、各相关企业的协作关系,积极投资管道建设;③体制机制方面变动较小,改革阻力较小,实际操作也较为简单。

但这一举措同时也存在着明显的缺点:①存在多家管网公司不利于政府监管,监管成本高,需要配套完善的管网间交易和结算机制、完善的管网监管体系,才能保障管道的第三方公平接入、平稳运行和安全保障供气;②不利于管网的互联互通和统一规划建设,仍然会存在重复建设的问题;③对于各家管道公司来说竞争压力较大,需要承担各自的经营风险,承担上游资源和下游市场变动带来的管输效益下降的风险。

成立和保留一家管网公司便于统一规划、统一运行管理、统一调运、统一监管;且有利于清晰地划分保供责任,能有效地保障安全平稳供气;并且可以避免多家管网公司的恶性竞争,避免管道的重复建设,有利于管道的互联互通;但缺点是成立一家管网公司容易造成垄断,一家独大,没有竞争压力,会使得投资和运行效率低下,运行成本提高;该方式体制变动较大,与目前的一体化模式衔接跨度大,在清产核资、人员安排、股权处置等问题的实际操作方面都有着一定的难度。

具体选择哪种产权独立的方式,要结合我国天然气管道行业发展的特点,结合管道运行管理实际情况,进行审慎选择。对于包含在国家石油公司上市资产的管道公司实行产权独立时,为保障股东利益,应科学评估管道资产的价值,给予股东合理的价格。

相关建议

网运分开、运销分离是油气管道改革的手段和方式,还原商品属性、构建有效竞争的市场结构和市场体系是国家油气体制改革的基本目标。就天然气产业链分析,一体化油气公司的产业垄断导致天然气管网无法实现第三方公平接入,不仅制约了天然气有效供应和普及利用,也在一定程度上阻碍了天然气市场化价格机制的建立,因此天然气管网应该成为油气体制改革和天然气市场改革的重点环节。

但是,由于资产和业务拆分不仅关系到能源产业全局发展大计,而且涉及众多大型企业、投资者和企业员工的切实利益,改革工作应当稳妥操作、稳步推进。

由此,对我国天然气管网改革提出以下建议:

1)法律法规先行。天然气立法是推动和规范油气改革的重要保障。天然气产业发达国家的做法一般是立法先行,或者制定和颁布专门的具有法律效力的天然气改革法案,来引领和指导天然气产业改革。

美国的FREC436、FREC500、FREC636号令是其天然气管道改革的主要依据和实施准则;英国1986年颁布的《天然气企业法案》、成立英国天然气监管市场办公室(Ofgas),是天然气去管制、实施市场化改革的信号和准绳。天然气供应关系到国家经济和能源安全,我国应戒除沿袭先改革后立法的做法,积极研究出台《天然气法》《天然气管道运营法》《天然气管道资产交易法》等基本法律法规,并完善相关实施细则和配套法规,为我国天然气管网改革的顺利推进提供法律依据,避免在改革中出现重大失误和系统风险。

2)上下游多元化。美国和英国的经验表明,天然气上下游改革是中游管道拆分改革的重要前置步骤。上下游改革可以打破上游气源垄断,鼓励民营资本进入上游领域,促进天然气源头竞争,鼓励下游天然气利用企业发展,提高管道运输公司降低成本、信息公开和提升服务质量的意识。就美国而言,上游有超过8000家天然气生产商,下游有1200家地方分销商。实施天然气管道改革,形成管网网络化的前提,应该是首先实现上游资源多源化、下游用户多样化,否则中游管道拆分改革就不可能达到天然气市场化的终极目标。

3)管输价格合理。虽然相关部门针对天然气管输价格“一线一价、老线老价、新线新价”模式存在的问题,提出按照“一企一价”的原则予以管输定价,但是目前没有明确颁布相关的规定。合理的管输价格体系是实施输、销分离,实行按第三方公平准入的必要条件。管输价格过高,改革成效势必令人存疑;价格过低,对于资产所有者和第三方运营公司而言,经营压力过大,阻碍未来管道发展。管输价格体系改革必须同步或超前实施。

4)妥善处理长约合同。高油价时期受政府显性或隐形影响,签订的挂靠石油价格的天然气进口长约合同主要集中在三大石油公司手里,实施网运分开和运销分离,需要处理好现有长约进口气亏损的问题。美国FERC500号令要求管道公司、天然气用户和管道第三方准入者共同承担损失。而我国三大石油公司的情况与美国不同,不能照搬美国经验,必须统筹考虑、多措并举,合理妥善地解决这一历史前置问题。

5)管输管理规范。当前中国管网总体能力不足,改革后在保证管输能力分配的公平、公正和公开,防止产生能力分配上的寻租空间,禁止管道容量囤积,明确极端情景下的保供需求优先保障次序等方面,需要制定科学有效的调度平衡机制,建立管输信息平台等工作必须提前尝试并实施。

6)安全保供明晰。管道拆分后,鉴于我国冬季天然气峰谷差大的事实,国家主管部门应明确保供安全的责任主体单位,实施责权利明晰与对等,厘清资源供应安全、管道输配安全和用户用气安全的内容和主体。

7)独立监管机构。从美国和英国的改革历程和发展经验来看,天然气的市场化进程首先应由政府推动,然后由指定的监管机构推进实施,而且监管机构独立于政府之外。下一步我国应成立专门的独立监管机构,分离能源管理和监督的职能,将原来分散在其他部委和三大石油公司的监管职能收回在新成立的监管机构。

新的监管机构在国家有关条例的指导下,由国家层面的能源监督委员会和下属省级监管机构组成,人员组成包括政府人员、行业专家、法律合规专家以及经济学家。避免由于政府与企业目标不一致造成的政府不恰当干预,确保监管是由具有高水平专业技能的专家实施,切实提高监管政策水平并改善监管质量,保证给予企业一个稳定和可预期的监管环境。

8)改革路线清晰。天然气管网改革十分复杂和艰巨,牵扯到较为复杂的资源配置和利益格局调整,不可能毕其功于一役,必须稳妥操作,稳中求进。但是也要充分认识到目前输配环节的矛盾,明确向第三方公平开放管网设施是对天然气体制改革和培育发展天然气成为主力能源的关键步骤。各个方面要形成“不改革就没有出路,改革慢了就会更加被动”的共识。

在国家管网公司组建方式、股权比例、股东收益乃至储气调峰、应急保供和生产协调等所谓的“改革重点和难点”上把复杂问题简单化,在依法合规的大原则下,不要在方案设计和前期决策过程中浪费太多时间,加快组建国家管网公司并尽快投入运营,依靠国家行政和市场的力量,避免出现改革系统风险,并在改革中不断解决和优化出现的问题和矛盾。